20 november 2013

Een leger dat niet meer alles kan, maar wel van alles kan?

Kees Kalkman

In 2008 ging het interdepartementale project Defensie Verkenningen van start, dat de bedoeling had licht te laten schijnen op de strategische toekomst van het Nederlandse leger. Het project moest de gevolgen in kaart brengen van de ontwikkelingen tijdens de kabinetten Balkenende II en III. Deze periode (op defensiegebied beheerst door het ministerschap van Kamp 2002-2007) kenmerkte zich door investeringen in de krijgsmacht voor nieuwe wapensystemen en Nederlands optreden aan enkele centrale fronten in de onder regie van de regering Bush gevoerde oorlogen (Irak, Afghanistan).

Er was allereerst sprake van de gevolgen van de militaire investeringscyclus, waarbij de kosten van de nieuwe wapens altijd worden onderschat. Na verloop van tijd zie je bovendien dat de ook onderschatte exploitatiekosten verdere investeringen dreigen te gaan verdringen. In dit geval kwamen er nog twee factoren bij. De zware inzet in Uruzgan had extra kosten opgeleverd en zowel personeel als materieel uitgeput. En ten slotte dreigde de economische crisis te leiden tot bezuinigingen op het staatsapparaat over de hele lijn, waarbij ook defensie zijn aandeel zou moeten leveren. Er moesten dus keuzen worden gemaakt.

In het eindrapport van de Verkenningen werden eerst een viertal toekomstscenario's beschreven:

  1. Multilateraal - samenwerking tussen oude en nieuwe grootmachten op het niveau van de VN
  2. Multipolair - uiteenvallen van de wereld in rivaliserende machtsblokken
  3. Netwerk - Grotere rol voor multinationals, niet-gouvernementele groepen van burgers, misdaadsyndicaten en internationaal terrorisme ten koste van de rol van de staten
  4. Fragmentatie - Verlies van geweldsmonopolie van de overheid, groter aantal falende staten

Dit leverde fraai proza op, maar heeft verder niet zoveel gevolgen gehad. Op basis van deze toekomstanalyse werden vervolgens vier modellen voor het Nederlandse leger uitgewerkt:

  1. Beschermen van het grondgebied van Nederland en van de NAVO
  2. Interveniëren buiten het eigen grondgebied
  3. Stabilisatie vanaf vredesoperaties tot en met feitelijke bezetting
  4. Veelzijdig optreden, dus van alles wat, maar wat minder dan tot nu toe

Dit rapport had wellicht onder andere omstandigheden kunnen leiden tot een fundamenteel debat over de taken van het Nederlandse leger, maar dat gebeurde niet, omdat het verloop van de economische crisis een steeds grotere schaduw over de Nederlandse politiek begon te werpen. Dat leidde ertoe dat vrijwel gelijktijdig met de Verkenningen ook een ambtelijke werkgroep rapporteerde die de opdracht had om - net als bij andere ministeries gebeurde - bezuinigingen te ontwerpen tot 20% van de begrotingen. Ook deze werkgroep kwam met varianten, die grote verwantschap vertonen met die van de Verkenningen:

  1. Veilig blijven - De verdediging van het koninkrijk met een beperkte bijdrage aan de verdediging van het NAVO-grondgebied (Model 1 van de Verkenningen)
  2. Kort en krachtig - De interventiemachine, waarbij Nederlandse (economische) belangen en de internationale rechtsorde ver van huis met grootschalige interventies kracht wordt bijgezet (Model 2)
  3. Veiligheid brengen - De stabilisatiemacht hetzij in de vorm van een vredesmacht na de oplossing van een intern conflict of als bezettingsmacht na een grootschalige interventie (Model 3)
  4. Veelzijdig inzetbaar - Het complete vestzakleger waarbij aan alle drie voorgaande varianten iets werd gedaan (Model 4)

De ambtenaren schatten in dat bij de eerste drie varianten elke keer structureel tegen een miljard euro per jaar kon worden bespaard en bij de laatste rond 400 miljoen. Het hoeft dan ook weinig verbazing te wekken dat in de praktijk onder het op deze periode volgende ministerschap van Hillen de laatste variant werd gevolgd, zij het gematigd.

Wel werd er tamelijk stilletjes iets bijgesteld aan het ambitieniveau van de Nederlandse krijgsmacht. Dit was sinds begin jaren negentig geformuleerd als de capaciteit om tegelijkertijd aan vier grote operaties voor langere [tijd] deel te kunnen nemen. Het investeringsprogramma van minister Kamp was erop gericht geweest om dit niveau te kunnen handhaven. Overigens was dit nooit waargemaakt, in de praktijk was er meestal niet meer dan één grote langer durende operatie tegelijk geweest (jaren negentig: Cambodja, Bosnië, Kosovo), jaren nul: Eritrea-Ethiopië, Irak, Afghanistan) gecombineerd met kleinere missies.

Sinds 2012 wordt in plaats van ambitieniveau gesproken over inzetbaarheidsdoelstellingen. Daarvan zijn er nu negen:
  1. Bescherming van het eigen en NAVO-grondgebied en dat van de Antillen
  2. Eenmalige inzet (bijv. gedurende vier maanden) met een brigade grondtroepen met helikopters of een squadron F-16's (momenteel 18 vliegtuigen) of een batterij Patriot-raketten of een maritiem eskader met helikopters
  3. Langdurige bijdrage aan een stabilisatieoperatie op basis van vier elkaar steeds aflossende eenheden (vierslagstelsel): ofwel maximaal twee mariniers- of landmachtbataljons, ofwel acht F-16's, ofwel een eenheid gevechts- en transporthelikopters ofwel maximaal twee marineoperaties met een fregat, een ander groot schip, mijnenjager of onderzeeboot
  4. Lead nation met een (deel van een) hoofdkwartier voor brigade, legerkorps of marine-eskader
  5. Speciale operaties, onder meer terreurbestrijding en evacuaties
  6. Politiemissies
  7. Trainingsmissies en adviseurs
  8. Binnenlandse inzet onder gezag van civiele autoriteiten: terreurbestrijding relbestrijding en grenscontrole door marechaussee, rampenbestrijding, hulpverlening, controle van het luchtruim door F-16, militaire bijstand
  9. Internationale noodhulp

NB Een brigade (bijv. rond 3000 militairen) bestaat uit een aantal bataljons (rond 800). In de praktijk treedt Nederland bij de grondtroepen meestal op met bataljons die versterkt zijn met een aantal ondersteunende onderdelen.

Tegen bovenstaande doelstellingen moet je dus de huidige plannen van minister Hennis in haar nota In het belang van Nederland afzetten. Maar vooraf nog dit:
De bijdrage aan de bescherming van het eigen en NAVO-grondgebied is een taak die onder de huidige politieke omstandigheden niet zal verdwijnen. Eigenlijk hoort de Patriot-inzet hier ook bij, is namelijk niet grootschalig. Het tweede belangrijke middel voor de NAVO-verdediging wordt gevormd door de luchtverdedigingsfregatten, die een rol spelen in het Europese NAVO-ruimteschild.

De eenmalige inzet in de vorm van forse deelname in NAVO- of coalitieverband aan een grotere oorlog heeft zich zoals gezegd niet of nauwelijks voorgedaan. Hiervoor worden toch middelen en organisatorische structuren zoals het brigadeniveau gehandhaafd, terwijl Nederland sinds de Golfoorlog van 1990 hiervoor niet meer heeft gekozen en in de praktijk een fregat of vier F-16's voor luchtsteun of een bataljon in een bezettingsmacht stuurt.

Optreden als lead nation is ook vrij zeldzaam, wel is in het kader van de samenwerking met de Duitsers een paar keer deelgenomen aan de staf van het ISAF-hoofdkwartier in Afghanistan.

Ten slotte valt op dat bij het praten over de stabilisatieoperaties vaker de economische belangen van Nederland worden benadrukt. Het gaat ook in de nota van minister Hennis om het openhouden van de internationale handelswegen, ongestoorde aanvoer van grondstoffen en bescherming van vitale infrastructuur. De piratenbestrijding rond Somalië is hier een vrijwel onomstreden voorbeeld van. Wel wordt regelmatig lippendienst bewezen aan de internationale (bestaande) rechtsorde, maar dat is een dermate breed begrip dat haast elke operatie er wel onder valt te brengen.

Lopen we nu even de nota In het belang van Nederland door, dan valt allereerst op dat een belangrijk uitgangspunt is dat "defensie ervoor kiest om niet zozeer de samenstelling als wel het voortzettingsvermogen van de capaciteiten te beperken". Men wil dus alles blijven doen, maar kan het minder lang volhouden.

In het nu volgende neem ik de nota samen met de daaropvolgende brief van de minister van Defensie die het resultaat was van de begrotingsafspraken met drie oppositiepartijen. Daarbij werden een aantal aanvankelijk aangekondigde bezuinigingen weer ongedaan gemaakt.

Luchtmacht

Tijdens de invoering van de JSF blijft de onafgebroken inzet van vier gevechtsvliegtuigen mogelijk ter ondersteuning van grondtroepen zoals in Uruzgan en Kunduz. Vliegbases Leeuwarden en Volkel blijven open.

De helikopters blijven qua inzetbaarheid en aantal een zwak punt waaraan de komende jaren weinig wordt verbeterd. Men concentreert zich op ondersteuning van de special forces (commando's en mariniers) met helikopters. De vraag naar helikopters wordt teruggebracht door af te zien van grootschalige landingsoperaties van de marine (zie aldaar).

Er zullen drones worden aangeschaft van het type MALE (medium altitude - long endurance), samen met de JSF de belangrijkste nieuwe aanschaf.

Marine

Het interessantste dat hier gebeurt betreft het nieuwe en grootste schip, het Joint Support Ship JSS). Hier wordt het best duidelijk hoezeer de ambities in de praktijk zijn bijgesteld. Dit schip had aanvankelijk drie functies: het transporteren van zwaar materiaal zoals tanks, het ondersteunen van grootschalige landingsoperaties met helikopters en bevoorrading op zee. Als zodanig past het typisch binnen het concept van deelname aan een grote oorlog (bijv. tegen Iran of Syrië), zoals dat in de periode Kamp was ontwikkeld. Nadat een ander aspect van deze aanpak, het uitrusten van de fregatten met kruisraketten, al eerder was gesneuveld, wordt nu geconstateerd dat de eerste twee functies van het JSS vervallen. Als bevoorradingsschip is het veel te duur, dus in eerste instantie werd het geschrapt en bij de aanvullende brief na het begrotingsoverleg nu in de etalage gezet voor deelname in Europese samenwerking.

Landmacht

Er blijven drie brigades met in totaal zeven bataljons. Samen met de twee bataljons mariniers kunnen hiermee op basis van een vierslagstelsel in elk geval op papier nog twee inzetten van bataljonsniveau tegelijk worden gedraaid. De luchtmobiele brigade wordt dieper geïntegreerd in de Bundeswehr (Division Schnelle Kräfte), zoals de mariniers al langere tijd zijn opgenomen in de Britse marinierseenheden, de UK/NL Amphibious Force.

Wat verder opvalt is dat, nadat eerder al de tanks waren verdwenen, het materieel geleidelijk lichter wordt. Van rupsvoertuigen wordt langzaam overgestapt op wielvoertuigen (gemotoriseerde in plaats van gemechaniseerde eenheden). Dit is ook een geleidelijk afkeren van de ambities voor grootschalige oorlogsvoering uit een eerdere periode. Expliciet wordt hier verwezen naar samenwerking van een bataljon van de luchtmobiele brigade met de commando's (special forces).

Ten slotte is er in de nota nadruk op de zogenaamde nichecapaciteiten. Dat zijn specialismes die binnen de NAVO schaars zijn. Als zelfstandige nichecapaciteiten worden onder meer aangeduid:

De nota lijkt deze nichecapaciteiten vooral te ontzien.

Conclusie

Op het eerste gezicht zou je kunnen denken dat er niet zoveel verandert. Het leger lijkt niet meer alles te gaan doen, maar nog steeds van alles te kunnen doen. De trend naar een afkeer van grootschalige deelname aan complete oorlogen is onmiskenbaar, zij het tamelijk impliciet. Aanschaf van de JSF is eigenlijk het enige dat hier niet goed in past. Voor luchtsteun had een simpeler toestel volstaan. Maar hier spelen duidelijk industriële en politieke belangen een te grote rol.

Defensie is door de lange investeringscyclus een schip dat maar heel langzaam van koers kan veranderen. Er wordt altijd gezocht naar missies die bij het bestaande materieel passen. Er worden in de nota geen alternatieve keuzes besproken zoals een snelle interventiemacht of een pure vredesmacht. Toch kan je een trend vaststellen in de richting van een interventiecapaciteit die steeds minder grootschalig is. De nadruk op de nichecapaciteiten is opvallend en gaat in de richting waarin de Amerikaanse politiek na Irak en Afghanistan zich ook te lijkt ontwikkelen. Daarin staat enerzijds de voorbereiding op een mogelijke grote confrontatie met China centraal (maar daar zal Nederland geen rol bij spelen) en anderzijds militaire interventies met behulp van lokale strijdmachten en een combinatie van inlichtingen, special forces en drones. Precies het soort oorlog dat Nederland op het punt staat in Mali te gaan voeren. Zoals het er nu uitziet zou vooral een dreigend militair conflict met Iran deze ontwikkeling nog kunnen keren. Maar voorlopig wordt daar gelukkig nog gepraat.


 
Geraadpleegd:
Naar boven
Naar beginpagina